Le droit de se plaindre
Avec le traité de Lisbonne, les Parlements nationaux ont perdu la maîtrise de 68 nouvelles compétences. En échange, ils « gagnent » un droit de contrôle sur le respect de la subsidiarité (dans le domaine des compétences « partagées ») par les institutions de l’Union. En fait de contrôle, les représentants nationaux élus héritent d’un droit de demande de réexamen à l’institution concernée, sans grande conséquence juridique ni politique. En d’autres termes, un droit de se plaindre. Une situation dont ils sont, bien sûr, les premiers responsables puisque ce sont eux qui ont donné dans chaque pays (sauf l’Irlande), l’autorisation de ratifier le traité de Lisbonne. Elle a inspiré au député britannique Peter Lilley, une proposition de loi tendant à la réduction de l’indemnité parlementaire à proportion des pouvoirs que le Parlement acceptait de transférer à Bruxelles. Une proposition qui eût évidemment moins de succès à la Chambre des Communes que le traité de Lisbonne.
I – Le principe de subsidiarité : un placebo jusqu’ici inefficace
Depuis le Traité de Maastricht, le principe de subsidiarité fait partie du droit primaire (art. 2 a.F. TUE et art. 5 CE). Or, il n’a entraîné aucune réduction perceptible de production de droit de la Communauté Européenne. Au contraire, il semble que depuis l’inclusion du principe de subsidiarité dans le droit primaire communautaire, l’activité législative a subi un effet de vases communicants vers l’Union et au détriment des Etats-membres (1)
La Cour de Justice n’a donné aucune effectivité pratique au principe de subsidiarité : sans grande surprise, il n’existe aucun cas de jurisprudence où un acte législatif aurait été suspendu au motif d’une violation du principe de subsidiarité. La Cour s’est toujours considérée comme le « moteur de l’intégration » et, de toute évidence, cette « mission » s’avère renforcée depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
L’Union doit formuler elle-même les objectifs qu’elle poursuit à travers ses projets d’acte législatif et ce, dans le cadre de compétences désormais aussi larges que mal délimitées. Ceci est pratique pour justifier aisément le choix du niveau communautaire plutôt que celui des Etats-membres.
II – Contenu du nouveau contrôle parlementaire instauré par Lisbonne
1) Schéma simplifié des deux procédures prévues par le Protocole n°2
Le Traité de Lisbonne introduit un « mécanisme d’alerte précoce », c’est-à-dire, une procédure de participation des parlements nationaux au contrôle de la subsidiarité, décrite par le Protocole « sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité » n°2, annexé au TUE. Un contrôle dont curieusement, et en dépit du titre du protocole, est exclu hélas le principe de proportionnalité.
Pour résumer, le mécanisme d’alerte peut prendre deux chemins. Les Parlements nationaux, informés directement par l’Union (et non plus via leur gouvernement) de tous les projets législatifs de l’Union, disposent de huit semaines (et non plus six) pour en étudier les conséquences et décider :
Avant l’adoption du projet de directive ou de règlement : d’émettre un avis motivé contestant la conformité du projet au principe de subsidiarité ;
Après l’adoption : saisir la Cour de justice, pour y plaider la violation de ce principe.
2) Les effets juridiques limités de la protestation parlementaire nationale
Au final, les institutions de l’Union n’ont aucune obligation de renoncer à leur projet ni d’éventuellement le modifier. Il est seulement prévu qu’elles « tiennent compte » des avis motivés qui leur sont adressés… :
– Lorsque c’est 1/3 des Parlements nationaux – soit, dans une Union à vingt-sept, neuf Parlements ayant réussi à exprimer un vote identique de protestation dans un délai très court – qui a adressé un avis motivé à la Commission, le projet doit seulement être « réexaminé ». (Pour les textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, ce seuil est abaissé à un ¼).
– Après l’adoption d’un texte, la Cour de Justice peut être saisie par un Etat membre d’un recours pour violation du principe de subsidiarité émanant d’un Parlement national ou d’une des chambres de celui-ci.
– Enfin, si à la majorité simple des voix attribuées aux Parlements nationaux (2) un projet d’acte législatif (soumis à la procédure législative ordinaire) est contesté et si néanmoins la Commission a décidé de le maintenir, le Conseil(3) et le Parlement (4) peuvent encore l’écarter. (voir ci-dessous, point 4)
III – Une procédure parlementaire condamnée à l’inefficacité
Avant Lisbonne, Les Parlements nationaux avaient déjà la possibilité de contrôler la législation communautaire sous l’angle de la subsidiarité et, le cas échéant, d’exercer des pressions sur leur gouvernement afin que le ministre concerné au sein du Conseil s’oppose à l’adoption du projet d’acte législatif en question. Or, ils étaient déjà totalement débordés par cette tâche. Il semble peu probable que cet état de fait change avec l’introduction des nouveaux mécanismes d’alerte.
1) Le délai de huit semaines pour prendre position (art. 6 (1) du Protocole sur la subsidiarité) est trop court : il apparaît insuffisant pour que les élus nationaux puissent effectuer à chaque fois une analyse détaillée des matières, souvent complexes, appréhendées par les projets d’actes européens. Entre 1998 et 2004, l’Union Européenne a adopté 18.167 règlements et 750 directives. Même si une grande partie de ces actes législatifs concernent le secteur agricole, cette quantité incroyable nous laisse imaginer la véritable inondation en papier dans les couloirs des Parlements. Le délai de 8 semaines ne prend d’ailleurs pas, et ne peut pas prendre en compte les congés parlementaires nationaux (5).
2) Il sera difficile pour un nombre suffisamment élevé de parlements nationaux converger dans l’adoption d’avis motivés pour faire valoir le principe de subsidiarité à l’encontre d’un projet d’acte législatif européen. Ceci est d’autant plus vrai que les intérêts nationaux en jeu et qui peuvent militer en faveur d’une politique à l’échelon national plutôt qu’européen, sont très hétérogènes. Souvenons-nous que les actes législatifs européens sont souvent approuvés par « paquet » de textes négociés globalement. Ainsi, il n’est pas rare que les Etats approuvent certains projets de règlements ou directives qu’ils jugent inutiles ou inopportuns, en échange de l’approbation par les autres Etats de dispositions qui leur tiennent à cœur.
3) Il faut souligner la faiblesse manifeste des conséquences juridiques du contrôle de subsidiarité, une fois toutes ces difficultés éventuellement levées. Selon l’article 7 (2 et 3) du Protocole sur la subsidiarité, la Commission ou un quelconque autre auteur du projet peut décider de maintenir le projet d’acte législatif, même si un nombre suffisant de parlements nationaux s’y est opposé. Elle « peut décider, soit de maintenir le projet, soit de le modifier, soit de le retirer » et doit simplement justifier sa décision en cas de maintien (6).
4) Pour qu’un projet d’acte européen ait une chance réelle d’être abandonné, après toutes ces péripéties procédurales, il faudrait qu’ensuite, une majorité de 55% des Etats au Conseil ou une majorité au Parlement Européen – lequel demeure une institution supranationale avec des réflexes supranationaux- admette à son tour que le projet n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Une hypothèse politiquement peu probable.
5) Enfin, l’article 8 du Protocole attribue désormais exclusivement la compétence du contrôle judiciaire de l’application du principe de subsidiarité à la Cour de justice européenne. Les Cours constitutionnelles nationales désormais, devront s’incliner devant la Cour de Luxembourg qui est donc l’ultime juge de la subsidiarité. Or, bien qu’elle en ait eu maintes fois l’occasion, elle n’a jamais sanctionné aucun acte communautaire de ce chef.
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