Libres réflexions en défense de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution de 1958

Un État se définit, notamment, par sa Constitution. La France est ainsi un État constitutionnalisé, sur la base de sa Constitution du 4 octobre 1958, celle qui a été démocratiquement permise par la loi constitutionnelle du 3 juin et démocratiquement adoptée par le référendum du 28 septembre, deux exercices consécutifs de la représentation indirecte et directe, comme la Déclaration de 1789 le prévoit dans son article 6 et comme la Constitution de la Ve République le réitère dans son article 3.

Or, le nouveau régime mis en place, en 1958, est, quoi qu’on en ait dit ou écrit,  un régime parlementaire encore et toujours, mais rationalisé comme le précédent – mieux que le précédent – au profit du pouvoir exécutif, sous le contrôle du peuple auquel la souveraineté appartient et qui l’exerce démocratiquement : en ce sens, à la suite de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, la Constitution actuelle  prévoit la possibilité, pour le législatif, de censurer l’exécutif (art. 49) et, pour l’exécutif, de dissoudre le législatif (art. 12), dans les conditions et sous les réserves prévues à cet effet.

Dès lors que la responsabilité du Gouvernement peut être engagée devant le peuple représenté par ses députés à l’Assemblée nationale (art. 49, al. 1et à 3 et art. 50), il n’y a pas seulement, à cette fin,

– la confiance demandée par le Gouvernement (al. 1^er de l’art. 49) qui a alors à prouver qu’il a positivement une majorité absolue en sa faveur, calculée sur les suffrages exprimés,

– ou la censure provoquée par des députés (al. 2 de l’art. 49) qui ont à prouver qu’ils ont une majorité absolue à leur appui, calculée sur les inscrits, ce qui est bien une majorité qualifiée, au titre de la rationalisation du parlementarisme.

Il y a aussi, à cette même fin,  une combinaison permise de ces deux procédures, à l’alinéa 3 de l’article 49, qui vient relayer le recours déjà réalisé, lors des deux régimes politiques précédents, à l’engagement de responsabilité sur un texte de loi, mais non prévu par les institutions des IIIe et IV Républiques et fort risqué pour l’exécutif, pendant plus de trois quarts de siècle : une majorité contraire de circonstance, établie sur la base des suffrages exprimés, pouvait suffire, en effet, à « faire tomber » le Gouvernement, comprendre, à provoquer sa démission, au titre d’une coutume constitutionnelle. Compte tenu de l’impossibilité de dissoudre la Chambres des députés après les législatives d’octobre 1877 et de la difficulté à dissoudre l’Assemblée nationale de la IVe République (une seule fois, en décembre 1955), il y avait là un facteur déterminant à l’appui du régime d’assemblée qui aura prévalu, en France, de 1877 à 1958, la parenthèse des régimes transitoires, de 1940 à 1946, ici exclue.

On ajoutera que ce sont les ministres d’État du Gouvernement de Gaulle, régulièrement  investi le 1^er juin 1958, à commencer par le premier d’entre eux, le socialiste Guy Mollet, qui, forts de leur amère expérience d’une confrontation inégale avec l’Assemblée nationale, ont insisté et obtenu l’insertion de cet alinéa 3 de l’article 49 dans la nouvelle Constitution qui consiste, pour le Gouvernement, à engager sa confiance devant l’Assemblée nationale, non pas sur son programme ou sur une déclaration de politique générale, mais bien sur un projet de loi qu’il estime d’une importance telle, pour la conduite de la nation, que la question qui est posée, n’est plus celle de l’essence de cette loi voulue par ce Gouvernement, mais celle de l’existence ou non du Gouvernement qui veut cette loi.

Ainsi, à la confiance  du Gouvernement demandée sur son texte par le Premier ministre, depuis la tribune de l’Assemblée nationale, en relation avec  l’alinéa 1^er de l’article 49,  succède la mise en jeu ou non de la censure, à l’initiative ou sur décision de l’Assemblée, en relation avec l’alinéa 2 du même article 49. Le dispositif de l’article 49, alinéa 3 était, dans sa version initiale, parfaitement rédigé, en ces termes : « Le Premier ministre peut après délibération du conseil des ministres » qui vérifie et exprime la solidarité gouvernementale, « engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent », c’est-à-dire que «  seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée ». Il en résulte que c’est contrairement à l’esprit de la Constitution que le Premier ministre Dominique de Villepin n’a pas présenté sa démission au Président Jacques Chirac lorsque que, par un tour-de-passe politico-juridique, la loi sur l‘égalité des chances incluant le contrat première embauche (CPE) – projet sur lequel il avait engagé, sans le soutien présidentiel nécessaire, la responsabilité de son Gouvernement devant l’Assemblée nationale, le 9 février 2006 – n’a pas été mise en application, en raison d’importants mouvements sociaux, notamment dans la jeunesse étudiante, avant comme après son adoption sans motion de censure et donc sans vote et après sa nécessaire promulgation.

Autrement dit, la mise en œuvre de la procédure de l’article 49, alinéa 3 change, pour l’Assemblée, la nature de l’enjeu politique : pour ou contre le Gouvernement, et non plus pour ou contre le texte, sans que, pour autant, la représentation nationale passe  de sa fonction de législation à sa fonction de contrôle, car de sa réponse à l’engagement de responsabilité du Gouvernement sur son projet dépendra la suite ainsi ordonnée des événements :

– soit il n’y a pas de motion de censure signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée Nationale, ce qui n’est pas un vote, mais un choix qui revient à maintenir implicitement la confiance au Gouvernement et donc à adopter son texte, sans un vote, mais par ce choix ;

– soit il y a une motion de censure qui est alors soumise au vote auquel cas deux sous-hypothèses sont à retenir :

. première sous-hypothèse : la motion de censure n’est pas adoptée et le vote qui n’est pas en défaveur du Gouvernement est donc un vote en faveur de son texte, lequel est logiquement considéré comme adopté. Il doit alors être promulgué, sauf seconde lecture demandée par le président de la République (art. 10) ;

. seconde sous-hypothèse : la motion de censure est adoptée et le vote, obtenu à la majorité absolue des députés, en défaveur du Gouvernement qui doit démissionner (art. 50) est donc un vote en défaveur de son texte, lequel est nécessairement rejeté.

Dans cette seconde sous-hypothèse, il appartiendrait alors au président de la République de tirer les conséquences de la crise politique ainsi provoquée et de redonner la parole au peuple par la dissolution de l’Assemblée nationale. Le général de Gaulle l’a fait, en octobre 1962, après adoption, pour la première et seule fois, d’une motion de censure adoptée par application de l’alinéa 2, et non 3 de l’article 49 contre le premier Gouvernement Pompidou.

Entre 1958 et 2008, année de la révision hasardeuse de l’article 49, alinéa 3 initial qui ne relève

– ni d’un prétendu coup de force contre la démocratie représentative alors que l’Assemblée nationale garde compétence pour réagir

– ni d’une supposée atteinte à la démocratie directe alors que, hors possibilité conservée d’un référendum législatif, la parole peut être donnée au peuple par la dissolution,

on compte seulement, entre 1959 et 2018,  88 engagements de responsabilité sur un texte, 1, 6 % des 5 588 lois promulguées sur cette période, selon le Conseil d’État. De novembre 1959 à mars 2023, à la suite des cent engagements de responsabilité sur un texte,

– aucune motion de censure n’est déposée dans un tiers des cas ;

– 67 motions de censure sont déposés dans les autres cas sur 55 textes différents :  aucune adoptée depuis la première déposée, le  novembre 1959 , même à moins de 9 voix près comme le 16 mars 2023, pour la dernière en date : l’Assemblée nationale a été, en effet, plus proche encore de la majorité qualifiée d’adoption par six fois, entre 1967 et 1990 :

– trois fois en fait majoritaire à droite : sous le Gouvernement Pompidou III,  il s’en est fallu de 8 voix, le 20 mai 1967 et le 9 juin 1967, et de 5 voix, le 16 juin 1967, sur le même texte : le projet de loi d’habilitation en matière économique et sociale ;

. deux fois en cohabitation à droite : sous le Gouvernement Chirac II, il s’en est fallu de 5 voix, le 22 mai 1986, sur le projet de rétablissement du scrutin majoritaire aux législatives et de 7 voix, le 13 octobre 1986, sur le projet de délimitation des circonscriptions électorales ;

. une fois en majorité relative à gauche : sous le Gouvernement Rocard II, il s’en est fallu de à 5 voix, le 19 novembre 1990, sur  le projet de loi de finances pour 1991 incluant la création de la cotisation sociale généralisée (CSG).

On soulignera que, sur ses vingt années d’exercice du pouvoir (un tiers de la durée de la Ve République, à ce jour), plus de la moitié des cent  engagements de responsabilité sur un texte, à ce jour : 56 exactement sont le fait d’un Gouvernement de gauche dont la moitié encore : 28 le sont par le seul Gouvernement Rocard II, entre décembre 1988 et  avril 1991, pour 13 textes différents dont 5 seulement confrontés à une motion de censure de l’article 49, alinéa 3. C’est assez dire le mauvais procès qui est fait par la gauche d’opposition au Gouvernement Borne, y compris par Jean-Luc Mélenchon qui était sénateur socialiste au temps du Gouvernement Rocard II et qui, autant qu’on le sache, ne s’est pas publiquement élevé, à l’époque, contre le recours à cet instrument utile et efficace de rationalisation du régime parlementaire par la majorité de l’époque, au bénéfice de ces institutions de 1958, celles que François Mitterrand avaient si ardemment combattues et dont, comme président de la République, il aura si bien su se servir, article 49, alinéa 3 inclus. Un peu de cohérence, sinon d’honnêteté  intellectuelle ne saurait nuire, même en politique.

            Il est vrai, toutefois, que, cédant malencontreusement aux sirènes d’un rééquilibrage regardé comme nécessaire entre exécutif, à son détriment, et législatif, à son profit, alors même que la vraie question institutionnelle aujourd’hui posée au système politique français, c’est de contrebalancer la puissance acquise du juge par la souveraineté retrouvée du peuple, la dernière révision en date, celle de juillet 2008, a déstabilisé l’alinéa 3 initial de l’article 49 de la Constitution pour une rédaction modifiée qui concentre l’engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote, en principe, d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, sous réserve du recours  à cette procédure pour un seul autre texte, un projet de loi ou une proposition que le Gouvernement adopte, et ce une fois au plus par session, pourtant devenue unique, depuis août 1995, de début octobre à fin juin.  

On peut ainsi observer qu’un tel dispositif aurait interdit, en 1986, au Premier ministre de cohabitation Jacques Chirac d’engager, au cours de la même session de la VIIIe législature, la responsabilité de son Gouvernement,

– le 13 mai, sur la loi d’habilitation en matière économique et sociale qui devait permettre  les privatisations,

– puis, le 20 mai, sur la réforme électorale précitée qui devait permettre le rétablissement du scrutin majoritaire pour l’élection des députés.

Du reste, on doit observer qu’on dénombrait 82 engagements en 49 ans, avant la révision de juillet 2008 (1959-2008 : moyenne : 1, 7) contre 18 engagements en 15 ans, après la révision de juillet  2008 (2008-2023 : moyenne : 1, 2 ), soit un net fléchissement de 30 % du recours à cette procédure entre les deux périodes.  C’est, pour cette seconde période,

– sept fois en fait majoritaire : aucune sous les Gouvernements Fillon, Ayrault ou Castex ; six sous le Gouvernement Valls ; une sous le Gouvernement Philippe ;

– mais onze fois, à ce jour, sous le Gouvernement Borne de majorité relative, la onzième et dernière fois en date, le 16 mars 2023, sur le projet de loi de finances rectificative de la sécurité sociale pour 2023 relatif à la réformes des retraites, dans le texte adopté par la commission mixte paritaire.

Encore faudrait-il s’alarmer que la Première ministre en ait rajouté, depuis lors,  dans la restriction du recours à cette procédure, au détriment de l’exécutif, à nouveau, en annonçant proprio motu, le 26 mars 2023 et contre les institutions en vigueur, qu’elle n’engagerait plus, à l’avenir, l’existence de son Gouvernement sur un texte qui serait hors projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Personne ne lui en avait demandé autant et la stabilité de l’exécutif sur les aspects structurants de la politique qu’elle a à conduire ne saurait dépendre de son seul bon vouloir.

Pour conclure, on soutiendra que le recours régulier à l’engagement de responsabilité du Gouvernement sur un projet de loi, sur le fondement de l’article 49, alinéa 3 révisé de la Constitution de 1958, comme dit, après son dernier usage en date pour faire adopter la réformes des retraites, par la décision du Conseil constitutionnel du 14 avril 2023, est une procédure indispensable de régulation convenable pour tous de la vie politique de la Ve République, ce régime auquel les Français ont déjà dit, si souvent et si justement, leur attachement, dans tant de configurations possibles.

Malgré les contractions des politiques, les ignorances des médias ou les protestations des manifestants, c’est à la défense de ses institutions démocratiques qu’il faut appeler à nouveau, celles qui, sur la durée et dans la configuration de la majorité relative, notamment, entre 1988 et 1993 et depuis 2022, ont prouvé leur remarquable efficacité et donc, parmi ces institutions, à la défense de l’engagement de responsabilité du Gouvernement sur un projet de loi. Il s’agit  là tout simplement d’une procédure privilégiée qui vise à permettre qu’en définitive, la politique voulue par le peuple et déterminée par le président de la République, après son élection, ou bien par le  Premier ministre, en période  de cohabitation, à l’issue de législatives contraires, sera effectivement mise en œuvre, en tout cas dans tel ou tel de ses éléments essentiels. Au cas particulier posé par la réforme des retraites en cours, ce sera bien au peuple français de dire, le moment venu, dans les urnes et non par la rue, s’il accepte ou non le recul de deux ans, en principe, de l’âge de la retraite à taux plein,  à la lointaine échéance prévue, ou s’il préfère toute autre solution qui lui sera alors soumise, dans le cadre du système fondé sur la répartition, et donc sur la solidarité des actifs envers les retraités.

Il exercera ce choix  par la voie du référendum ou par l’élection de ses  représentants, au printemps 2027 au plus tard  : celle du prochain président de la République ou celle des députés de la XVIIe législature à venir. Or, ne dénomme-t-on pas « démocratie » ce pouvoir du peuple de choisir son destin et les hommes qui  le portent ?