Ve République : secrets de fabrique

La Constitution a fêté ses 60 ans en 2018. Deux éminents historiens, spécialistes de la Ve, nous emmènent dans les coulisses de son élaboration.

Propos recueillis par François-Guillaume Lorrain – Le Point –

Bain de foule à Bordeaux le 21 septembre 1958 pour le général de Gaulle en campagne pour le référendum constitutionnel : le 28 septembre, 80 % des électeurs voteront « oui ». © STAFF / AFP

Le 4 septembre 1958 a-t-il marqué l’avènement de la politique-spectacle, comme le suggère Georgette Elgey dans sa monumentale Histoire de la IVe République* ? Malraux a soufflé au général de Gaulle l’idée d’ouvrir la campagne pour le référendum sur la nouvelle Constitution par un grand rassemblement place de la République. Jamais un leader de la France n’avait parlé à cet endroit depuis son inauguration en 1883. Un immense V tricolore trône derrière la statue de Marianne, symbole de la victoire, de la France libre, mais aussi forme romaine du chiffre 5, comme la Ve République.

Lorsque de Gaulle arrive après un bref discours de Malraux, il écarte les bras sur l’estrade : « De tout mon cœur, au nom de la France, je vous demande de répondre oui. » Un mois plus tard, le 4 octobre, plus de 80 % des votants exaucent ce vœu.

Charles de Gaulle le 4 septembre place de la République à Paris.© Grard Landau / Ina

Soixante ans plus tard, jour pour jour, le président Macron se rend à Colombey-les-Deux-Églises pour s’incliner devant la tombe du général. Sans doute aurait-il souhaité un climat plus serei pour célébrer ce 60e anniversaire d’une Constitution dont il est toujours le garant. Mais qu’aurait pensé le général de l’affaire Benalla  ? Ou de la démission de son ministre de l’intérieur que celui-ci l’a contraint à accepter  ?

Les quelques mois précédant le 4 octobre 1958 sont parmi les plus passionnants de la vie politique française du XXe siècle. On peut en lire le récit circonstancié chez Georgette Elgey. Mais deux spécialistes, l’historien Arnaud Teyssier, auteur d’une Histoire politique de la Ve République, et Frédéric Fogacci, directeur des études de la Fondation Charles de Gaulle, qui a récemment organisé un grand colloque sur la Ve, nous en racontent avec luxe de détails la genèse particulière.

Le Point : Avant le retour du général de Gaulle au pouvoir le 30 mai 1958, y a-t-il eu des tentatives de réforme de la Constitution de la IVe République  ?

Frédéric Fogacci : Il y a eu un révisionnisme de fait. Cette Constitution prévoyait que le gouvernement ne pouvait être renversé que par une majorité absolue, la pratique l’a infirmé. Le Sénat, qui n’avait pas le droit d’interpeller le gouvernement, s’est arrogé ce droit. Il a existé par ailleurs de très nombreuses tentatives de réforme à partir de la fin des années 40, mais un accord entre les partis de gouvernement a toujours fait défaut. Seul a abouti ce qu’on appelle la « réformette » sous le gouvernement Mendès France début décembre 1954, qui a rétabli le Sénat dans ses prérogatives et restauré la navette parlementaire. Mais ce fut une réforme a minima, à laquelle, du reste, les gaullistes s’étaient intéressés. À partir de 1956, les présidents du Conseil successifs ont pris la question de la réforme à bras le corps afin de stabiliser l’exécutif. Ainsi, Guy Mollet demande un long rapport qui va dans ce sens à Jérôme Solal-Céligny, qui sera plus tard un des principaux rédacteurs de la nouvelle Constitution.

Arnaud Teyssier : Beaucoup de productions en germe à la fin de la IVe République, le nucléaire, le marché commun, ne vont trouver leur épanouissement que sous la Ve. La réforme constitutionnelle fait partie de ce vivier d’idées. D’autres couches sédimentaires expliquent la genèse de cette nouvelle Constitution, en particulier la volonté de réforme de l’État dans les années 30, portée par André Tardieu, qui prône le renforcement de l’exécutif et qui a marqué les esprits, notamment Michel Debré, mais aussi de Gaulle. Il faut comprendre qu’il existe une réforme de l’État venue de la gauche, qui prédomine sous la IVe et qui a une crainte sacrée de « l’homme fort », et une réforme venue plutôt de la droite qui va puiser ses idées dans les années 30 et mettre l’accent sur la force de l’exécutif, jugé le seul rempart efficace contre la menace totalitaire.

«  Tout le monde est convaincu de l’essoufflement du régime. »

Il n’est donc pas étonnant que, dès le 29 mai, dans le discours du président Coty lu à l’Assemblée où il annonce des discussions avec le général de Gaulle, il soit question déjà de réforme constitutionnelle.

F.F.: Nullement. Les entretiens de De Gaulle avec les présidents des deux chambres portent justement sur la réforme et ses principes. Il existe un cadre consensuel, tout le monde est convaincu de l’essoufflement du régime. Mendès France, début 58, avait parlé du « dernier hiver » de la IVe. N’oublions pas que le fameux article 49.3 qui permet de procéder par ordonnances sera proposé lors de l’élaboration de la Constitution de la Ve par Guy Mollet, qui a éprouvé l’immobilisme et l’indiscipline des majorités parlementaires. De Gaulle vient avec les grands principes énoncés dans le discours de Bayeux (1946), mais Mollet rappelle qu’il faut également être pragmatique et mettre en place des outils de parlementarisme rationalisé.

Une scène étonnante, racontée par Georgette Elgey dans De Gaulle à Matignon, a lieu le 29 mai, lorsque le général revient dans la capitale pour ces discussions. Peu avant Paris, il fait arrêter sa voiture pour y faire monter le juriste Raymond Janot, à qui il a donné rendez-vous. De quoi est-il question entre eux  ? 

F.F.: Raymond Janot, secrétaire du Conseil d’État, jouera un rôle essentiel dans le travail d’élaboration de la Constitution. Il explique à de Gaulle, dans cette ultime consultation, qu’il n’a pas d’autre choix que d’aller devant l’Assemblée nationale pour respecter les formes de la révision et y faire voter la loi organique qui en fixe le cadre, ce qui sera fait le 3 juin.

Investi comme chef du gouvernement, le général de Gaulle est assis au banc du gouvernement le 2 juin 1958, à l'Assemblée nationale venue entendre sa déclaration ministérielle. © AFP

Justement, comment va-t-on réformer  ?

F.F. : Il revient normalement à l’Assemblée constituante de réformer la Constitution. On a vu le résultat en 1946. Dès 1945, le député Paul Giacobbi avait du reste conseillé à de Gaulle de charger le gouvernement de cette tâche. Instruit de cette expérience, de Gaulle, soutenu par les chefs de parti, dont Guy Mollet, va mettre en place une procédure spéciale en créant un comité d’experts, un groupe de travail de techniciens, méthode qui renoue avec les Constitutions bonapartistes de 1799 et de 1852. Dans un second temps, le fruit du travail de ces experts est soumis à un comité interministériel, présidé par le garde des Sceaux Michel Debré.

«  C’est une Constitution liée aux circonstances, même si, par sa profondeur historique, elle n’est précisément pas qu’une Constitution de circonstance. »

A.T. : C’est une rupture considérable. Mais il faut des structures rapides, efficaces, pour sortir de la crise. Si l’on en passe par les Assemblées, on importera automatiquement les divisions de la politique française. On est tenu par les événements. Quels sont-ils ? La crise algérienne et le risque de guerre civile. On modifie la Constitution pour résoudre la crise algérienne. C’est d’abord une Constitution liée aux circonstances, même si la Ve, par sa profondeur historique, n’est précisément pas qu’une Constitution de circonstance.

Qui compose ce comité d’experts  ?

F.F. : Essentiellement trois spécialistes du droit constitutionnel, Raymond Janot, Jérôme Solal-Cévigny et Jean Mamert. Ils vont tracer les grandes lignes en un temps record, travaillant d’arrache-pied place Vendôme, au ministère de la Justice dirigé par Michel Debré. Le rythme est vertigineux, on a retrouvé des textes rédigés de la main de l’épouse de Solal-Céligny, qui travaillait la nuit, quand Jean Mamert rentrait chez lui pour dicter au petit matin à une secrétaire au ministère. Ce premier comité fournissait le gros du texte à un comité de travail mis en place le 11 juin et composé des principaux représentants des partis : Debré, Pinay, Pfimlin, Mollet, Jacquinot, Houphouët-Boigny, ainsi que de René Cassin, secrétaire général du Conseil d’État, et de Georges Pompidou, directeur de cabinet du général de Gaulle. Il est mis en place aussi un troisième échelon, un comité plus élargi, le comité consultatif constitutionnel (CCC), présidé par Paul Reynaud et constitué des commissions des Lois des deux Assemblées, et de députés et sénateurs désignés par le gouvernement, soit au total 39 parlementaires, ce qui permet de les inclure tout de même dans le processus, comme ce fut réclamé.

Rédiger une Constitution en un mois, alors qu’il avait fallu un an et demi en 1946 ou plus encore en 1875, est un exploit…

F.F. : En effet, même si de Gaulle estime que cela ne va pas assez vite et enferme les experts à La Celle-Saint-Cloud du 11 au 14 juillet (seul Michel Debré ayant le privilège de dormir chez lui le soir). Fin juillet, l’essentiel est fixé. En revanche, c’est la définition de la future communauté (c’est-à-dire la nature des liens qui va unir la métropole aux territoires de l’empire colonial, NDLR) qui va nécessiter un processus plus long. Fédération ? Confédération  ? Finalement, on tranchera pour une « communauté », formule proposée par le Malgache Philibert Tsiranana, que de Gaulle va aller défendre lors d’une longue tournée africaine en août, et qui laisse ouverts tous les possibles. Voter oui pour la Ve, c’est aussi voter oui pour cette nouvelle formule de l’empire en chemin vers l’autonomie.

Lors de cet été 58, de Gaulle fait souvent référence à 1940.

A.T. : Être gaulliste, c’est avoir vécu l’effondrement de l’État en 1940, et être déterminé à ne plus jamais le revivre, selon la formule de Pierre Messmer. Il faut donc donner à l’État les moyens de rester debout. Par ailleurs, on dramatise le moment, la crise algérienne, l’État qui tangue. C’est dans la tempête qu’on dépasse les divisions, qu’on devient créatif. Pour de Gaulle, l’ordinaire, c’est la crise. Dix-huit ans seulement séparent le pays de 1940, le souvenir douloureux en est encore très présent. En 1944, de Gaulle a réinstallé la France dans le camp des vainqueurs, mais elle est retombée aussitôt dans l’instabilité. Il faut de temps en temps, disait-il, rappeler aux Français ce à quoi ils ont échappé, et alors ils se ressaisissent. La dramatisation est naturelle chez lui parce que le cours de l’Histoire est traversé de tragédies.

« Il faut moins parler de monarchie présidentielle que de resacralisation du pouvoir exécutif. »

Dans quel contexte cette Constitution s’élabore-t-elle  ?

F.F. : Dans le secret. À aucun moment de Gaulle ne prend l’opinion à partie. Le 8 août, le général vient s’expliquer devant le comité consultatif constitutionnel. Le 27 août, Debré tient un discours devant le Conseil d’État sur la réforme, son discours ne fuite pas. Cette réforme n’est pas la préoccupation majeure des Français, qui se contentent du retour du général et se passionnent pour la Coupe du monde de football en Suède.

Quelle est la marque de De Gaulle dans cette Constitution  ?

A.T. : La définition de la présidence, sa possibilité de dissoudre le Parlement, l’incompatibilité entre le fait d’être ministre et d’être député. Tout s’articule entre l’article 5 qui définit les compétences du président et l’article 16 qui lui permet de façon discrète de recourir à des pouvoirs spéciaux. C’est d’ailleurs cet article que de Gaulle défend devant le comité consultatif constitutionnel, s’appuyant notamment sur le précédent de 1940, et la faiblesse des armes constitutionnelles dont disposait alors le président, Albert Lebrun.

F.F. : Il y a deux Constitutions, du moins deux lectures. La vision gaulliste, qui veille à ce qu’il y ait des potentialités pour évoluer vers une vision présidentialiste, ce que confirmera la réforme de 1962, la vision des adversaires qui voit des verrous possibles dans cette Ve conçue comme une IVe rationalisée. Pour la première fois, on accorde un titre au gouvernement qui, selon l’article 20, élabore et conduit la politique de la nation. On croit aussi que le scrutin d’arrondissement va prolonger les mêmes notables. Or l’énorme surprise est qu’il produit le fait majoritaire. En 1958 va se dégager un parti majoritaire. Quant au mode d’élection du président, par un vaste collège où domine l’influence du Sénat, on pense qu’il élira de Gaulle une première fois, mais pas forcément une seconde une fois la crise algérienne passée.

A.T.: Cette Constitution permet, comme de Gaulle le dira plus tard, de gouverner « si on le veut ». Même s’il ne la jugeait pas parfaite, il en était assez fier. Elle donne à ses successeurs les moyens de gouverner. Le problème des Constitutions en France est qu’elles ont souvent été perverties dans l’esprit. De Gaulle a utilisé les pouvoirs que la Constitution lui a donnés. À cet égard, il a fait preuve d’un constitutionnalisme sincère, en phase avec l’esprit de la Ve. Il respectera les pouvoirs constitutionnels et il faut moins parler de monarchie présidentielle que de resacralisation du pouvoir exécutif.

« La Constitution de 58, qui organise clairement les compétences, remet en musique l’attelage politique-administration. »

A-t-il été question aussitôt d’une Ve république et non seulement d’une réforme de la IVe  ?

F.F. : Même si de Gaulle a hésité un moment avant sa rencontre avec Coty, Debré, qui n’avait cessé de tonner contre la IVe, l’a conforté dans la volonté de tourner la page. C’est Debré aussi, influencé par le parlementarisme anglais, qui suggérera de nommer à la tête du gouvernement un « Premier ministre » (Prime minister), et non plus un président du Conseil, terme disqualifié.

Michel Debré, ministre de la Justice présente le texte de la Ve le 7 octobre 1958. Elle est entrée en vigueur 3 jours auparavant, le 4. © STAFF / AFP

Comment le CCC réagit-il  ?
F.F. : Lors de ses réunions au palais d’Iena (le Conseil économique et social), il propose quelques amendements sur la forme, s’abstient parfois lors du vote, car il ne déborde pas d’enthousiasme. Lors d’une séance, le 8 août, de Gaulle donne personnellement des éclaircissements sur certains articles, en particulier l’article 16. Le président, Paul Reynaud, joue un rôle important pour calmer les réserves.

De Gaulle veut annoncer cette nouvelle le 4 septembre, date anniversaire de la proclamation de la République en 1870. Or le texte définitif arrive en conseil des ministres le 3 septembre. C’est un peu court…

F.F. : Le président Coty, qui avait beaucoup d’idées sur la question, en fut d’ailleurs très heurté, car il avait été jusque-là tenu en marge des discussions. Le conseil des ministres fut ce jour-là interminable, on raconte que Michel Debré arriva très en retard à un rendez-vous sans avoir déjeuné. Un fait majeur est que, pour la première fois, la constitution politique coïncide avec la constitution administrative de la France.

C’est-à-dire  ?

A.T. : La France a usé 16 ou 17 Constitutions depuis la Révolution. Qu’est-ce qui a tenu ? Le corps préfectoral, le Conseil d’État, l’administration, bref, « ces masses de granit » que Bonaparte a jetées en l’an VIII sur le sol mouvant de la Révolution. Lorsque de Gaulle procédera, en 1945, à une réforme majeure dans l’administration, en mettant en place l’ENA et le corps des administrateurs civils, car, selon lui, cette administration a failli durant la guerre, il dira que la France, pendant cent cinquante ans, a tenu grâce à son administration, qu’elle a constitué la permanence, quand a manqué le système politique, trop instable, qui pouvait mettre en œuvre cette politique. Gambetta avait dit un jour : « Ne le répétez pas, mais la vraie Constitution est celle de l’an VIII », ce « régime invisible » dont parlèrent jadis Joseph Reinach et Daniel Halévy. La Constitution de 58, qui organise clairement les compétences, remet en musique l’attelage politique-administration, qui est aujourd’hui mis à mal dès lors que l’on ne conçoit plus l’État comme un alliage entre ces deux termes.

« Tout repose sur la volonté du président d’user pleinement de ses prérogatives constitutionnelles. »

Pourquoi est-ce une Constitution qui a duré  ?

A.T. : Elle fut ancrée dans une synthèse de l’histoire de France, allant puiser dans les Constitutions de l’an VIII, les lois constitutionnelles de 1875 et la volonté de réformer l’État des années 30. Avec la réforme du suffrage universel en 1962, de Gaulle va changer cependant la nature du régime. Son raisonnement est toujours le même : la crise est finie, les partis vont aussitôt revenir, il faut donc protéger ses successeurs, assurer durablement les bases de la Ve.

Présentation, le 22 août 1958, des bulletins de vote utilisé le 28 septembre.

Pensez-vous que nous soyons dans le même régime aujourd’hui  ?

F.F. : il faut distinguer l’évolution du texte lui-même et les pratiques. La France a connu 24 révisions constitutionnelles depuis 1958, et le rythme s’est profondément accéléré depuis 1992. Certaines réformes, comme le quinquennat, en 2000, touchent au cœur de l’équilibre du régime : le président ne dispose plus du « temps long », le Premier ministre n’a plus la responsabilité, mais le nouvel exécutif a l’obligation de gagner des élections législatives. Par ailleurs, la réforme de 2008 a considérablement renforcé le poids et le pouvoir de contrôle du Parlement.

Mais il faut également en revenir à de Gaulle : « La Constitution permet de gouverner si l’on veut. » Elle offre des outils de décision rapide, par exemple la chaîne de commandement militaire, qui constituent un avantage notable par rapport à des régimes parlementaires lors de négociations internationales complexes. Mais tout repose sur la volonté du président d’user pleinement de ses prérogatives constitutionnelles.

A.T. : D’une certaine manière, on peut changer de régime sans changer de Constitution, comme le corps humain… Mais la santé d’un système politique s’apprécie tout aussi aisément. Le nôtre est tout de même mal en point, après les effets dévastateurs des cohabitations, les conséquences du quinquennat et différentes péripéties qui ont marqué les vingt dernières années. La force originelle des institutions de la Ve République, c’est qu’elles ne s’appuient pas seulement sur des institutions politiques mais aussi sur une constitution administrative étroitement articulée avec le pouvoir politique. Et peut-être aussi sur une constitution sociale. Ainsi que sur un « esprit » dans la pratique effective du pouvoir, dont l’étude de ces soixante années nous aide aisément à comprendre les ressorts.

* republié aux éditions Bouquins